- CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA RESIDENCIA EN
LA LEGISLACIÓN MEXICANA
Esta fuera de toda duda el hecho de la
constitucionalización del juicio de residencia, tanto por
la obra de las Cortes de Cádiz (1810-1813) cuanto por los
congresos mexicanos. Es decir, que estos constituyentes no
sólo no derogaron las leyes anteriores
sobre la materia, sino
que de manera voluntaria las dejaron vigentes,
adecuándolas a las nuevas exigencias del momento
histórico, así como de la instauración del
constitucionalismo.
La primera manifestación de la
preocupación permanente por mantener el juicio de
residencia es la relativa a la declaración de vigencia del
cuerpo normativo por el que se regulaba. La llamada Constitución de Apatzingan, de 1814, obra
insurgente, esto es, obra de quienes empuñaron las
armas para
sacudirse la opresión y la tiranía del gobierno
colonial, como ellos se expresan, además de declarar
vigentes las leyes anteriores que no se opusieran a dicha
Constitución, dedican dos extensos capítulos a
regular el juicio de residencia. Prueba irrefutable de la
eficiencia de
un sistema que, pese
a sus altibajos, merecía la confianza del grupo
insurgente de Morelos y podía adecuarse en términos
nuevos al moderno constitucionalismo.
Otra evidencia de que para el legislador mexicano
revestía una gran importancia el juicio de residencia para
juzgar el proceder de los servidores
públicos es el hecho de que se incluya en los diferentes
ordenamientos constitucionales.
El punto de partida es la idea comúnmente
aceptada de que la autoridad,
salvo rey, debe responder ante la representación nacional
y ante la justicia
ordinaria, en su caso, de la responsabilidad en que incurra por violaciones a
la Constitución y a las leyes, así como por
lesión de derechos (la
Constitución de 1812 no tiene declaración de
derechos).
En efecto, en la constitución de Cádiz de
1812, la residencia se consagra expresamente en el
artículo 261, facultad sexta de las del Tribunal Supremo,
cuyo tenor es: "Conocer de la residencia de todo empleado
público que esté sujeto a ella por
disposición de las leyes.
Los sujetos de la residencia. Por lo anterior
quedan sujetos al juicio de responsabilidad, en primer lugar, los
miembros del poder
ejecutivo (en ausencia de rey), de conformidad con en el decreto
de 24 de septiembre de 1810, y los subsiguientes reglamentos de
16 de enero de 1811, de 26 de enero de 1812; o el de 8 de abril
de 1813.
En segundo lugar, los secretarios del despacho, al tenor
del artículo 226 constitucional; y los artículos IV
y VIII del decreto de 16 de enero de 1811; capítulo IV del
de 26 de enero de 1812; capítulo V del de 8 de abril de
1813.
Tercero, todo empleado público como indica el
261, facultad sexta de la Constitución; y luego el
artículo 1 del Capítulo II del decreto de 24 de
marzo de 1813, que trata de las "Reglas para hacer efectiva la
responsabilidad de los empleados públicos".
Cuarto, los diputados son igualmente responsables ante
las Cortes, de manera singular o parlamentaria; véase, por
ejemplo, además de los artículos correspondientes
de la Constitución, los del Reglamento para el gobierno
interior de las Cortes, del 4 de septiembre de 1813,
capítulo V (artículos LII-LXII).
Finalmente, "ninguna autoridad o persona
pública, de cualquier clase que sea,
dará cumplimiento a la orden que carezca de este requisito
(la firma del secretario); y si alguna lo hiciere será
castigado como infractora de la Constitución con arreglo a
las leyes", dice el artículo V del capítulo III del
nuevo Reglamento de la Regencia de 8 de abril de 1813. Por ello,
también caen bajo la esfera de la residencia estos
supuestos.
Materia de la residencia. Determinar el objeto
material del juicio de responsabilidad es punto de gran
trascendencia. La doctrina moderna suele distinguir tres tipos de
responsabilidad funcionaria: la civil, penal y la administrativa.
Como se ha expuesto, la responsabilidad de los residenciados,
según las leyes castellanas e indianas, era universal e
ilimitadas, sobre todo. Incluso se comprende a una gama de
sujetos mucho más extensa: a toda autoridad o empleado, de
cualquier clase, a excepción únicamente de la
persona sagrada del rey.
Respecto de la substanciación del juicio.
Se abordarán dos aspectos, uno sobre algunas medidas
preventivas o previas; y el otro, acerca de la distribución de competencias
entre la justicia ordinaria (jueces, tribunales menores, y el
supremo), tribunal especial de residencia (para conocer de las
causas de los magistrados del supremo) las facultades del rey, y
otras de las mismas Cortes.
- Medidas precautorias. La primera de estas
medidas es la suspensión automática, aunque
provisional, del presunto responsable, por regla general:
(sólo en casos menos graves debe instruirse el
expediente, y luego acordarse la suspensión, o
recomendar la efectúe el rey o la regencia, según
el 253 y 336 de la Constitución). Y se causa desafuero,
como previene el 28 del Reglamento de 10 de octubre de 1813.
"…se ha de suspender de sus funciones a los
individuos o corporaciones a quienes mande formar causa…
Deben por el mismo hecho, quedar suspensos en el ejercicio de
sus empleos", como se lee en la Orden de 30 de marzo de 1813,
menos conocida. Véase asimismo el artículo VIII
del capítulo II del Decreto de 24 de marzo de 1813,
además de los correspondientes de la
constitución, respecto de los magistrados, jueces y las
diputaciones provinciales.
Una segunda providencia previa, es la de la
declaración de si hay lugar o no a la formación de
causa de responsabilidad. Respecto a los magistrados y jueces,
corresponde la declaración al superior inmediato,
sólo para los del supremo, toca a las Cortes; por lo que
mira a los empleados públicos, se sigue parecida
jerarquía, ya que serán acusados ante sus
respectivos superiores, o ante el rey, o jueces competentes, cuya
primera providencia será acordar la referida
suspensión. Respecto de los regentes del reino, es
competencia
sólo de las Cortes; en cuanto a los secretarios del
despacho, y diputaciones provinciales, corresponde
indistintamente al rey, o regencia, o a las Cortes; finalmente,
de los demás altos funcionarios (como consejeros,
embajadores, ministros de la contaduría) corresponde al
supremo de justicia, o al rey; una tercera medida precautoria
esta dada por la obligación de preferir a cualquier otro
asunto, los relativos a las infracciones.
Finalmente, conviene recordar aquí
también, como principio general, el universal derecho de
todo español
para ocurrir en queja por infracción de
constitución ante los tribunales ordinarios, ante el rey o
directamente a las Cortes.
- De la distribución de competencia.
Además de las facultades encomendadas a las diversas
autoridades, de que se mencionaron, en la instrucción de
la causa, o declaración de haber o no lugar a su
formación, el marco jurídico de la
Constitución de Cádiz encomienda el
conocimiento de las causas a las siguientes autoridades,
según la naturaleza
de los supuestos.
Primero, de las de los magistrados del supremo de
justicia, conocerá un tribunal especial (de residencia),
nombrado por las Cortes: "en estas causas habrá lugar a
súplica, pero no recurso de nulidad" puntualizada el
Decreto de 24 de marzo de 1813.
Segundo, el supremo conocerá de las instruidas
contra los magistrados de las audiencias, y demás
tribunales especiales superiores; de la de los regentes,
secretarios del despacho y demás altos funcionarios; de
las de los individuos de las diputaciones; se admite la
súplica y recurso de nulidad ante sala distinta del mismo
tribunal supremo.
Tercero, mientras que las audiencias conocerán de
las causas incoadas contra los jueces inferiores; se admite la
pública y recurso de nulidad, "como en los negocios
comunes…"
Cuatro, de las causas de los demás empleados
conocerán los tribunales ordinarios competentes: se admite
el recurso ante el tribunal o juez superior.
Los efectos de la residencia. En cuanto a los
efectos, que produce la declaración de haber lugar a
formación de causa, y en su caso, la resolución
definitiva, se pueden distinguir dos clases: anulatorios de los
actos contrarios al orden constitucional, y efectos de
responsabilidad, propiamente tal.
Aunque no lo dijera ningún precepto de modo
terminante, ni en la Constitución de Cádiz, ni en
la mexicana de 1824, es obvio que todo acto contrario a la
constitución y a las leyes es nulo de pleno derecho, y no
hace falta que se declare en ningún sitio.
La Constitución de Cádiz si habla de la
nulidad de estos actos en la doctrina del juramento. Sin embargo,
léase, por vía de ejemplo, el juramento que debe
prestar el rey, según el 173:
…juro por Dios y los santos evangelios…que
guardaré y haré guardar la Constitución
Política
y leyes de la Monarquía española…, y la
respetaré sobre todo la libertad
política de la Nación, y la personal de
cada individuo ; y si en lo que he jurado, o por
parte de ello, lo contrario hiciere, no debe ser
obedecido ; antes aquello en que contraviniere,
será nulo y de ningún valor…
Los efectos estrictamente de responsabilidad se
desglosan, a su vez, en varias especies. Ante todo, se convierte
en definitiva la suspensión provisional en el cargo.
Además recaerá sobre el responsable la
inhabilitación, casi siempre absoluta, para el desempeño de cargos
públicos.
Otro tipo de infracciones acarrean responsabilidad
civil y o responsabilidad estrictamente penal. Veamos algunos
ejemplos de esta última.
En primer lugar, puede entrañar la pena misma de
muerte; la de
destierro, como sucede con los delitos
más graves calificados como de "Conspiradores".
Otros delitos por infracción llevan aparejadas
penas pecuniarias, y otra de tipo meramente correccional
administrativo, como las reseñas en los artículos
5, 6, 7, 8, 9, 10, etc., del Reglamento de 30 de octubre de
1813.
Finalmente los que tipifican la infracción formal
de la constitución o leyes, o quebrantamiento de las
normas que
arreglan el proceso; o los
que lesionan derechos particularmente el de la libertad
individual, acarrean penas o faltas
diversas, según la gravedad. Verbigracia, se califica de
prevaricador a los jueces que a sabiendas juzgan contra derecho,
por efecto o desafecto hacia alguno de los litigantes; y si es
por soborno o cohecho,
será además tachado de infame; pierde el empleo de por
sí, si obra con desidia habitual, o es de conocida
ineptitud, sin contar otras responsabilidades en que pudiera
incurrir. Se pena el descuido, o cuando el fallo lesiona ley expresa de
las que arreglan el proceso, etc.
Como puede observarse la idea de sujetar a
responsabilidad a toda autoridad y empleado público es muy
firme y penetra a lo largo y ancho de la Constitución y
disposiciones complementarias expedidas por las Cortes de
Cádiz. Claro está, el juicio de residencia a
sufrido una profunda adecuación, con la finalidad de
ponerlo al servicio de la
protección del orden legal y de los derechos de la
persona. Se aprecia, en suma, que la adecuación es
compleja, y que al tiempo que se
reconoce y se recoge la residencia tradicional (encomendada al
Tribunal Supremo) también se le adopta para hacer efectiva
la responsabilidad en otros muchos supuestos, tal como ha quedado
patente al ir repasando, en páginas anteriores, su
constitucionalización. De manera que podemos hablar de un
verdadero sistema de residencia o de responsabilidad. Los dos
términos son sinónimos y complementarios, son una
misma realidad.
Ahora bien, lo más importante del caso es la
comprobación de que este mismo esquema de
constitucionalización de la residencia o de juicio de
responsabilidad, pasa casi textualmente, no sólo a la
Constitución mexicana de 1824, sino inclusive a cada una
de las constituciones de los estados de la misma unión
mexicana.
Con frecuencia, la doctrina moderna ha polarizado y
esquematizado en exceso nuestro modelo
constitucional sobre si se asemeja o se aparta del modelo
parlamentarista o presidencialista. Y esta esquematización
cerebral no siempre es adecuada a la realidad histórica,
por fría y por falta de imaginación. Es decir,
puede tener el grave inconveniente de querer aplicar a México, a
veces hasta de imponer como una camisa de fuerza,
ciertas prerrogativas doctrinalmente puras e inobjetables del
presidencialismo norteamericano, cuando no se usa el esquema
también doctrinalmente, puro del parlamentarismo para
mostrar cómo el caso mexicano no es un régimen
parlamentario.
Tales disposiciones carecerían de trascendencia,
si no fuera porque con esta manera de estudiar nuestro
constitucionalismo se distorsiona totalmente la materia de la
responsabilidad: se malinterpreta, por ejemplo, el principio del
refrendo ministerial de los actos del presente, refrendo que, en
el texto gaditano
de 1812, así como en lo textos mexicanos de 1824 hasta el
vigente de 1917, nada más obedece a una idea de
responsabilidad; se malinterpreta la función de
las Cortes (en la Constitución de 1812) o del Congreso
mexicano (Constitución de 1824, 1857 hasta 1917),
destinada a proteger el orden construido y los derechos de los
particulares mediante el conocimiento y
estudio de la infracción a al Constitución,
mediante la resolución de las quejas presentadas ante
dicha asamblea de representantes por los motivos referidos,
mediante su participación, declarando si ha o no lugar a
formación de causa en los expedientes de responsabilidad,
etc.; se malinterpreta la idea del juicio político, que en
México jamás existió hasta la reforma
desafortunada de 1983; y, en fin, se malinterpreta el juicio por
excelencia protector de la constitucionalidad: el amparo, el cual
nace justamente desde dentro de esta tradición
residencialista, como juicio de amparo
y de responsabilidad.
La malinterpretación de toda esta materia
constitucional, junto con el olvido por parte de la justicia de
la Unión de amparar y consignar, como decían sus
resoluciones durante el siglo pasado, ha hecho absolutamente
inoperante dicho sistema de responsabilidad; ha creado una
costumbre de impunidad
absoluta respecto a los más graves actos de
violación de la constitución, de las leyes, en
perjuicio de los derechos y libertades del particular. La
malinterpretación es tan grave y tan honda que parece
natural, que ha parecido y sigue pareciendo natural el no
castigar a la autoridad que, quebrantando la Constitución,
se ensaña contra los derechos y libertad de la persona
(detenciones arbitrarias, violación del domicilio, azotes,
o malos tratamientos contra las personas hasta producirles
inclusive la muerte); o
el castigar como expresa la última y nefasta reforma de
1983, con la sola destitución e inhabilitación a
los altos servidores públicos que violan grave y
sistemáticamente las garantías
constitucionales.
Ante esta tendencia cerebralista -que interpreta los
preceptos constitucionales con mayor frecuencia y gusto
comparándolo con exigencias ortodoxas o heterodoxas de
otros patrones en vez de hacerlo en el contexto histórico,
doctrinal, social y político en que fueron creados y
discutidos- yo he querido resaltar esta tradición
histórica de la residencia, que permite explicar, pienso
que en mejores términos, el sistema de la responsabilidad
de los actuales servidores públicos, llegando inclusive a
afirmar la actual vigencia de no pocas de estas disposiciones
jurídicas tradicionales, como sucede con las leyes sobre
visita de cárceles, leyes sobre peculado y
defraudación de los servidores públicos y la propia
ley de 24 de marzo de 1813, ya que jamas se han derogado y se
dispuso originalmente su vigencia para completar los preceptos
constitucionales.
CAPITULO II
ANÁLISIS JURÍDICO DE LA
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
El marco jurídico correspondiente a la
responsabilidad de los servidores públicos que origina en
última instancia la procedencia del juicio
político, está conformado por cuatro ordenamientos
fundamentales de carácter federal: la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, la Ley Federal
de Responsabilidad de los Servidores Públicos y el
Código
Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común
y para toda la República en Materia del Fuero Federal, los
cuáles se analizan en el presente
capítulo.
- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS
El establecimiento de un régimen adecuado de
responsabilidades de los servidores públicos ha sido un
interés
constante de todo sistema democrático constitucional y una
de las características esenciales de todo Estado de
derecho. La aspiración de los mexicanos en este
sentido se ha reflejado, con mayor o menor acierto, en todos y
cada uno de los documentos
constitucionales que, desde nuestra lucha por la independencia,
nos han regido.
A continuación se analiza el decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de
1982, por el cual se reformaron y adicionaron diversos preceptos
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, fundamentalmente, el título IV
(artículos 108 al 114), así como los demás
artículos relacionados con el mismo (es decir, 22; 73,
fracción VI base 4a.; 74, fracción V; 76,
fracción VII; 94, 97, 127 y 134).
Como se sabe, el anterior decreto, junto con la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
la reforma al título décimo del Código
Penal, y la relativa al llamado "daño
moral" del
Código
Civil así como la creación de la
Secretaría de la Contraloría General de la
Federación, pretendieron proporcionar el marco
jurídico apropiado para la "renovación moral de la
sociedad",
postulada por el licenciado Miguel de la Madrid durante
su campaña como candidato a la presidencia y cuya
principal finalidad era proscribir la corrupción
que había caracterizado al sistema político
mexicano.
En términos generales, se puede afirmar que las
adiciones, precisiones y supresiones realizadas por el
constituyente permanente en diciembre de 1982 no justifican de
manera alguna la modificación de todo un título de
nuestra Constitución federal que se había
conservado, casi sin variación, durante sesenta y cinco
años. Las reformas adoptadas, si bien denotan una mejor
técnica jurídica en su redacción, no afectaron la esencia; en
realidad, son pocos los aspectos novedosos o los cambios
trascendentales; el texto vigente conserva el sistema anterior
(que, con ciertas salvedades, era satisfactorio) y,
frecuentemente, sólo cambia la
terminología.
Aun cuando el texto anterior, en diversos aspectos, era
deficiente y confuso, en buena medida se hubiera podido subsanar
a través de la interpretación constitucional por los
órganos jurídico-aplicadores, sin multiplicar
innecesariamente las reformas a la
Constitución.
Es claro que el texto original de la Constitución
de 1917 mismo que había seguido básicamente lo
dispuesto por la Constitución de 1857 y, sobre todo, por
las reformas de 1874 a la misma, particularmente con la reiterada
y confusa mención de los mal llamados "delitos o faltas
oficiales" relativos a los actos u omisiones que pudieran
redundar en perjuicio de los intereses públicos y del buen
despacho, así como por la ineficaz intervención que
se le dio al jurado popular para el conocimiento de ciertos de
esos supuesto "delitos", originó que los miembros del
Congreso de la Unión, consciente o inconscientemente, al
crear tardíamente la Ley de Responsabilidades de 1940,
reglamentaria del referido título IV constitucional,
pretendieran regular omnicomprensivamente no sólo las
infracciones políticas
o administrativas de los funcionarios públicos, sino
también los delitos propiamente penales que éstos
pudieran cometer, razón por la cual los congresistas
derogaron el título correspondiente a la responsabilidad
de los funcionarios públicos por delitos cometidos durante
el encargo y que se contenía en el Código Penal de
1931, pero propiciando así la impunidad de varias
conductas de éstos anteriormente típicas; esta
grave situación, como se sabe, no se solucionó con
la Ley de Responsabilidades de 1979, ya que esta última,
en lugar de restablecer la vigencia del respectivo título
del Código Penal, de manera inexplicable abrogó
lisa y llanamente la Ley de Responsabilidades de 1940,
convalidando la impunidad de los funcionarios y empleados
públicos y, consecuentemente, fomentando la corrupción, en nuestro sistema.
Era urgente, pues, reformar el régimen de
responsabilidades de los servidores públicos; en
particular, la Ley de 1979 que, en vez de sancionar a
prevaricadores, corruptos e incompetentes, había operado,
se ha dicho, prácticamente como una ley de
amnistía; pero para ello no era necesario derogar todo el
título IV de la Constitución. En realidad, estas
deficiencias no deben ser del todo atribuidas al constituyente
originario, sino al poco cuidado del legislador ordinario. En
realidad, las mismas se hubieran evitado si este último
hubiera atendido, por ejemplo, al criterio sustentado al respecto
por la Suprema Corte de Justicia desde 1929 y que, con ciertos
matices, reiteró con posterioridad.
Ahora bien, tomando en cuenta que, a pesar de lo
anterior, se reformó integralmente el título IV
constitucional, se puede afirmar que, si bien contiene varios
avances técnicos en relación con el texto original,
aún adolece de ciertas deficiencias, algunas de las
más relevantes me permitiré señalarlas en el
desarrollo de
este trabajo.
La primera "novedad" que surge con las reformas vigentes
corresponde a la denominación del título IV; en
efecto, en lugar de referirse a "las responsabilidades de los
funcionarios públicos", ahora se alude a "las
responsabilidades de los servidores públicos", a efecto de
"establecer -dice la exposición
de motivos- la naturaleza del servicio a la sociedad que compara
su empleo, cargo o comisión".
Esta modalidad, establecida para el ámbito
federal, conforme a lo prescrito por el último párrafo
del artículo 108 en vigor deberá adoptarse
también por las constituciones de los estados de la
República, las cuales precisarán "el
carácter de servidores públicos de quienes
desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados
y en los Municipios", para cuyo efecto las entidades federativas
contaron con el plazo de un año, en los términos
del artículo 2°. Transitorio del decreto
constitucional respectivo.
Es claro que resulta deseable que esta nueva
denominación contribuya no sólo a desterrar la
común prepotencia y negligencia con que se han conducido
innumerables servidores públicos de cualquier nivel, sino
a hacer conciencia en la
propia comunidad sobre
la función de servicio que los mismos desempeñan y
la conveniencia de exigirles el estricto cumplimiento de sus
obligaciones,
así como el correspondiente respeto a los
derechos e intereses de los gobiernos.
A diferencia del texto constitucional anterior
-primordialmente se refería a la responsabilidad de los
llamados "altos funcionarios de la Federación" y su
artículo 111 sólo encargaba al Congreso de la
Unión la expedición de una ley de responsabilidades
de todos los funcionarios y empleados de la Federación y
del Distrito Federal- el artículo 108 vigente incluye, en
forma reiterativa, como sujetos a las responsabilidades previstas
por el título IV: "a los representantes de elección
popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y
Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y,
en general a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión de cualquier naturaleza en la Administración
Pública Federal o en el Distrito Federal". De este
modo, atendiendo al principio de igualdad ante
la ley, se pretendió establecer la responsabilidad a nivel
constitucional de todos los servidores públicos,
"independientemente de su jerarquía, rango, origen o lugar
de su empleo, cargo o comisión".
Sin embargo, cabe advertir que, por una parte, el
constituyente permanente omitió incluir como servidores
públicos a los trabajadores y empleados de los
órganos legislativo y judicial; por la otra y atendiendo a
lo dispuesto por el artículo primero de la Ley
Orgánica de la Administración centralizada y paraestatal,
comprendiendo en esta última tanto a los organismos
descentralizados como a las empresas de
participación estatal, por lo que a pesar de los distintos
principios
jurídicos y económicos que rigen a las empresas
públicas, sus trabajadores también se consideran
servidores públicos y sujetos al régimen
constitucional de responsabilidades.
Según los términos expresados del
régimen constitucional vigente, no se considera como
servidor
público, por ejemplo, al titular de la Contaduría
Mayor de Hacienda -esto es, al titular del órgano
técnico dependiente de la Cámara de Diputados y
encargado de revisar la cuenta pública anual del gobierno
federal y del Departamento del Distrito Federal- e incluso,
dentro de tal concepto pueden
quedar comprendidos los particulares que formen parte de
comisiones, comités, asociados o juntas, cuyas tareas sean
básicamente las de colaborar con los órganos
estatales propiamente dichos en el desempeño de sus
funciones. Así pues, será necesario que a
través de una interpretación constitucional
idónea por los órganos competentes se precisen los
alcances de este título y se establezcan los criterios
apropiados para determinar quiénes deben ser considerados
como servidores públicos de la federación o del
Distrito Federal.
Por otra parte, además de los gobernadores de los
estados y los diputados a las legislaturas locales -ya
contemplados por el texto anterior- el actual artículo 108
señala a los magistrados de los tribunales superiores de
justicia locales como "responsables por violaciones a esta
constitución y a las leyes federales", agregando en forma
redundante "así como por el manejo indebido de fondos y
recursos
federales".
Como se observa, el texto constitucional no considera
expresamente sujetos de responsabilidades federales a los
presidentes municipales, ni a las demás autoridades de los
ayuntamientos. Sin embargo, hay que recordar que el
artículo 2° de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos señala como sujetos a la
misma, además de los mencionados en el artículo 108
constitucional, a "todas aquellas personas que manejen o apliquen
recursos económicos federales", con lo cual pudieran
quedar comprendidos en ella no sólo dichas autoridades
municipales sino infinidad de personas, incluso particulares. Es
claro que esto último resulta inconveniente, por lo que
será necesario que, en su oportunidad, los tribunales
federales precisen la constitucionalidad y el auténtico
alcance de tal disposición.
El artículo 109 en vigor establece, los
lineamientos generales a los que deben ajustarse el Congreso de
la Unión y las legislaturas locales, dentro del
ámbito de sus respectivas competencias, al expedir las
leyes sobre responsabilidad de los servidores públicos,
deslindando con claridad las diversas clases que se pueden
presentar; es decir, según se trate de responsabilidades
políticas, penales o administrativas, en tanto que el
artículo 111 vigente alude a la responsabilidad civil de
los servidores públicos. Cabe señalar que cada uno
separados y distintos, prevé sanciones diferentes y los
órganos encargados de adjudicarlas también
varían según el tipo de responsabilidad.
El párrafo sexto del artículo 109
constitucional señala que "los procedimientos
para la aplicación de las sanciones mencionadas
-políticas, penales o administrativas- se
desarrollarán autónomamente"; agregando en forma
reiterativa a lo dispuesto por el artículo 23
constitucional, que "no podrán imponerse por una sola
conducta
sanciones de la misma naturaleza". De lo que antecede se
desprende que, si bien no se puede duplicar un mismo tipo de
responsabilidad por una sola conducta, no hay impedimento alguno
para que esta última origine dos o más tipos de
responsabilidad; esto es, se puede dar el caso de que una misma
conducta acarree una sanción política o
administrativa como una penal e, incluso, civil.
Convienen aquí advertir que, con respecto a los
gobernadores de los estados y los diputados y magistrados
judiciales locales, éstos podrían ser sujetos no
sólo de responsabilidad política, penal y civil de
carácter federal sino, además, una vez que la
legislatura
local expidiera la respectiva ley de responsabilidades de
servidores públicos, podrían incurrir a
través de otras conductas en responsabilidad
política o administrativa, a la vez que penal y civil de
carácter local.
El último párrafo del mismo
artículo 109, por su parte, establece expresamente:
"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad
y mediante la presentación de elementos de prueba,
podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión, respecto de las conductas a las
que se refiere el presente artículo". Cabe advertir que el
antiguo artículo 111 también concedía
acción
popular para denunciar ante la Cámara de Diputados delitos
comunes u oficiales cometidos por los altos funcionarios de la
Federación, pero carecía del calificativo "bajo su
más estricta responsabilidad", lo cual francamente, si
bien tiende a eliminar las denuncias anónimas o
apócrifas, también puede tener un efecto negativo
en el sentido de intimidar a los ciudadanos para que se abstengan
de denunciar los abusos de los servidores públicos por
temor a incurrir en alguna responsabilidad penal o civil, ante
las eventuales faltas procesales y las dificultades probatorias,
lo cual resulta lamentable.
Responsabilidad política
La fracción I del artículo 109
constitucional establece la procedencia del juicio
político para aquellos servidores públicos de "alta
jerarquía" (si bien se cuida de no utilizar esta
expresión) señalados en el artículo 110,
"cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su buen despacho",
correspondiendo a la ley reglamentaria del título cuarto
establecer las causales respectivas. El segundo párrafo de
esta fracción reitera lo previsto en forma general por el
artículo 6o. constitucional, y de manera particular para
los diputados y senadores federales por el artículo 61 del
mismo ordenamiento, al proscribir la procedencia del "juicio
político por la mera expresión de
ideas".
El nuevo artículo 110 constitucional, por su
parte, regula los sujetos, sanciones y substanciación del
juicio político. El párrafo tercero establece
precisamente las sanciones, las cuales continúan
consistiendo en la destitución y en la prohibición
de volver a desempeñar cualquier otra función,
empleo, cargo o comisión en el servicio público
(desde uno hasta veinte años, según lo dispuesto
por el artículo 8o. de la ley reglamentaria). Los
párrafos siguientes del propio artículo 110 regulan
el procedimiento que
también sigue siendo, básicamente, el mismo:
Acusación de la Cámara de Diputados -previa
substanciación del procedimiento, con audiencia del
inculpado, y declaración de la mayoría absoluta de
sus miembros presentes- ante la Cámara de Senadores que,
erigida en jurado de sentencia, resolvería a través
de las dos terceras partes de los miembros presentes; la
diferencia es que, acertadamente, las nuevas disposiciones
establecen que las declaraciones y resoluciones respectivas
serán tomadas sólo por los miembros presentes,
mientras que antes se computaba como si los ausentes votaran en
contra de la acusación o, en su caso, condena del
enjuiciado. Por otra parte, las declaraciones o resoluciones de
ambas cámaras siguen considerándose inatacables;
cabe advertir, sin embargo, la procedencia del juicio de amparo
en caso de no satisfacerse los presupuestos
constitucionales.
Asimismo, el artículo 114 vigente establece que
el juicio político sólo podrá iniciarse
durante el periodo del encargo y dentro de un año
después, no pudiendo exceder la substanciación del
procedimiento de un año.
Es necesario advertir que aquí se utiliza la
expresión "responsabilidad política" como aquella
que puede atribuirse a un servidor público de alta
jerarquía como consecuencia de un juicio político
seguido por presuntas infracciones graves de carácter
político, con independencia de que las mismas configuren o
no algún delito sancionado
por la legislación penal común; como se
apuntó, la sanción en el juicio político se
concreta a la destitución e inhabilitación del
servidor público responsable políticamente y
sólo en el caso de que la infracción
política tipifique también algún delito se
requerirá, entonces, que la presunta responsabilidad penal
del servidor público, una vez removido del cargo, se
sustancia ante los tribunales ordinarios.
Las infracciones de carácter político,
pues, se refieren a aquellos actos u omisiones de los servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones y que redundan
en perjuicio de los intereses público fundamentales o de
su bien despacho, los cuales se encuentran previstos por el
artículo 7o. de la ley reglamentaria y, a diferencia de la
precisión y objetividad de los tipos que es peculiar al
derecho penal,
las causas del juicio político se caracterizan por su
vaguedad, cuya tipificación depende en buena medida de los
criterios imperantes entre los miembros de las
cámaras.
De este modo, el juicio político se presenta como
un instrumento para remover a los servidores públicos de
alta jerarquía (ya sea por incompetencia, negligencia,
arbitrariedad, deshonestidad, etc.), pero sin entregar a un
órgano político, como necesariamente es el
Congreso, la potestad para privarlo del patrimonio o
de la libertad, función esta última que exige la
imparcialidad de un juez en sentido estricto, para evitar los
excesos de la pasión política.
La fracción II del artículo 109 se refiere
a la responsabilidad penal de los servidores públicos por
la comisión de delitos, la cual debe perseguirse y
sancionarse en los términos de la legislación penal
común, ya sea federal o local; de este modo, se
derogó atinadamente el juicio por jurado popular que el
antiguo artículo 111 preveía para los llamados
delitos oficiales y que, en la práctica, por lo general
concluía con la absolución del procesado por dicho
jurado, atendiendo a "razones de equidad", pues
se estimaba que sólo se procedía en contra de
carteros y mecanógrafas en tanto se dejaba impunes a los
funcionarios de mayor jerarquía.
A efecto de superar la presunta inconstitucionalidad de
la privación de la propiedad
prevista para el enriquecimiento inexplicable por las anteriores
leyes sobre responsabilidad de los funcionarios públicos,
el penúltimo terminará los casos y circunstancias
en los que se deba sancionar penalmente por causas de
enriquecimiento ilícito a los servidores públicos
que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo,
aumenten sustancialmente su patrimonio sin que puedan justificar
su procedencia lícita; disponiendo que, lo anterior,
además de las penas que correspondan, se sancionará
con el decomiso y con la privación de la propiedad sobre
dichos bienes, para
cuyo efecto se reformó también el artículo
22 constitucional. Los dos últimos párrafos del
artículo 111 vigente, por su parte, establecen ciertas
características de las sanciones económicas para el
caso de delitos patrimoniales cometidos por servidores
públicos; estos preceptos, estrictamente, están
fuera de lugar pues no corresponden a disposiciones materialmente
constitucionales.
Ahora bien, a efecto de proteger la función
constitucional desempeñada por ciertos servidores
públicos, con respecto de posibles agresiones de las
demás ramas de gobierno, el artículo 111 en vigor
conserva y amplía la institución de la inmunidad
procesal de ellos -antiguamente llamada en forma equívoca
"fuero constitucional" y que, después de haber sido
severamente criticada, ahora es denominada,
eufemísticamente, "declaración de procedencia",
pero cuyo significado y alcance jurídicos siguen siendo
exactamente los mismos-; para evitar los abusos que tal inmunidad
ha propiciado en la práctica, hubiera sido conveniente
limitarla un tanto, por lo menos, en cuanto que no operara en
caso de delitos flagrantes, tal y como ocurre en otros sistemas
jurídicos.
Sin embargo, esto no fue así sino que, incluso,
se aumentaron los sujetos respecto de los cuales no se puede
proceder en su contra por los delitos que hayan cometido durante
el encargo, sin previa declaración de procedencia por
mayoría absoluta de los miembros presentes de la
Cámara de Diputados; así, además de los
senadores y diputados al Congreso de la Unión, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de
Estado y el
procurador general de la República, el artículo 111
vigente extiende esta prerrogativa a los jefes de departamento
administrativo, al jefe del departamento del Distrito Federal y
al procurador general de justicia del Distrito Federal. Por otra
parte, no deja de llamar la atención que, en todo caso, no se haya
otorgado la inmunidad procesal respectiva a los magistrados del
Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, pero
sí se les haya concedido, como se verá, a sus
equivalentes en los diversos estados de la
República.
A los anteriores cabe agregar, por supuesto, al
presidente de la República que, durante el tiempo de su
encargo y en forma similar a lo dispuesto por el texto anterior,
los párrafos segundo del artículo 108 y cuarto del
111 en vigor establecen que sólo podrá ser acusado
por al Cámara de Diputados por traición a la patria
y delitos graves del orden común, debiendo resolver la
Cámara de Senadores con base en la legislación
penal aplicable. De esta manera y a pesar de que la doctrina ha
insistido sobre la necesidad de que se defina lo que debe
entenderse por "delitos graves del orden común", e
incluso, ha propuesto soluciones, el
constituyente permanente hizo caso omiso y persiste la laguna
respectiva; al respecto, parece aconsejable reanudar la
tradición interrumpida en 1857 y especificar concretamente
en la Constitución los delitos por los que puede ser
acusado el presidente durante el tiempo de su encargo.
Es necesario advertir que la disposición
mencionada en el párrafo anterior no consagra la impunidad
del presidente de la República respecto de los
demás delitos sino, sencillamente, establece la inmunidad
temporal del mismo durante el periodo del encargo para proteger
así la buena marcha de sus funciones; una vez concluidas
éstas, es claro que se puede proceder penalmente en su
contra, ante los tribunales competentes, por cualquier delito que
haya cometido. En realidad, la única inmunidad absoluta
prevista por nuestro régimen constitucional se concreta a
las opiniones que manifiesten los diputados y senadores en el
desempeño de sus cargos, en beneficio de la libertad
parlamentaria, pero incluso los mismos son en todo momento
penalmente responsables por cualquier otra conducta
típica, previa declaración de
procedencia.
Asimismo, se establece la inmunidad procesal por delitos
federales a los gobernadores de los estados, diputados locales y
magistrados de los tribunales superiores locales- estos
últimos no contemplados anteriormente-, con otra innovación: "la declaración de
procedencia será para el efecto de que se comunique a las
legislaturas locales, para que en ejercicio de sus atribuciones
procedan como corresponda", reservando así a las
legislaturas locales la decisión última sobre la
conveniencia o no de satisfacer el requisito de procedibilidad en
contra de un funcionario estatal por un presunto delito
federal.
Ahora bien, el artículo 112 en vigor establece
que no se requerirá declaración de procedencia de
la Cámara de Diputados cuando los servidores
públicos correspondientes cometan algún delito
durante el tiempo que se encuentren separados de su encargo (ya
que lo que se protege es la función no al funcionario);
pero sí necesaria en caso de que los mismos vuelvan a
ocupar alguno de los nuestros protegidos con tal
inmunidad.
Responsabilidad administrativa
La fracción III del artículo 109 vigente
contempla la responsabilidad administrativa de los servidores
públicos, la cual no estaba antes prevista
constitucionalmente, procediendo por "aquellos actos u omisiones
que afecten la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar
en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones"; es
claro que, aun cuando no se precise, la "lealtad" que demanda dicha
fracción se refiere hacia las instituciones
jurídicas del Estado, mas no hacia determinado
funcionario, grupo o partido político.
El artículo 113, por su parte, establece que las
causas de responsabilidad administrativa, las sanciones
respectivas, así como los procedimientos y las autoridades
para aplicarlas se determinarán por las leyes sobre
responsabilidades de los servidores públicos, previendo
igualmente que entre tales sanciones se contemplarán la
suspensión, destitución e inhabilitación,
así como las sanciones económicas, las cuales
deberá fijarse de acuerdo con los beneficios
económicos obtenidos por el responsable y con los
daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u
omisiones; pero que no podrán exceder de tres tantos de
los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios
causados.
Conviene aquí aludir a la facultad conferida al
poder judicial federal, conforme a la fracción XVI del
artículo 107 constitucional, para separar de su cargo a la
autoridad responsable en un juicio de amparo y consignarla ante
el juez de distrito correspondiente, cuando, una vez concedido el
amparo, insista en ejecutar el acto reclamado o pretenda eludir
la sentencia respectiva; como se observa, independientemente del
delito que se configure, la sanción consistente en la
separación del cargo para estos casos se equipara a la
prevista en ocasiones para la responsabilidad administrativa de
los servidores públicos e incluso, puede aplicarse a
aquellos de alta jerarquía sujetos a juicio
político, habiéndose llegado a presentar en la
práctica esta última posibilidad.
Por otra parte, el cuarto párrafo del
artículo 63 constitucional establece que incurrirán
en responsabilidad los diputados o senadores electos que, sin
causa justificada a juicio de la cámara respectiva, no se
presenten a desempeñar el cargo dentro de los treinta
días siguientes a la apertura de sesiones.
Responsabilidad civil
El antepenúltimo párrafo del
artículo 111 en vigor, de manera similar al
artículo 114 anterior, sencillamente establece que "en
demandas el orden civil que se entablen contra cualquier servidor
público no se requerirá declaración de
procedencia".
Es claro que la responsabilidad civil de los servidores
públicos no se contrae a sus actos en tanto particulares,
sino también a todos aquellos actos en el desempeño
de su cargo, o con motivo del mismo, que dolosa o culposamente
causen algún daño al propio Estado o a los
particulares, con la obligación reparatoria o
indemnización correspondiente. Sin duda, el sistema
mexicano vigente de responsabilidad civil de los servidores
públicos y la mera responsabilidad subsidiaria del Estado,
debe complementarse de tal manera que se haga más
operativo y eficiente.
- LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL
Existen muchas definiciones y conceptos de lo que debe
entenderse como fiscalización; sin embargo, se hará
una interpretación de lo que diccionarios y
textos sobre la materia han considerado como tal,
incorporándole la esencia de lo que la función
misma maneja y opera en la realidad:
Es la acción por medio de la cual se
evalúan y revisan las acciones de
gobierno considerando su veracidad, razonabilidad y el apego a la
ley.
Si se trata de analizar el fondo y contenido de lo que
esta simple definición considera, se encuentra que cubre,
en términos generales, todos los aspectos importantes de
lo que es la función de fiscalización, como se
entiende y conoce en México:
- Motiva una acción, es decir, el hecho o
ejecutar una serie de movimientos, ejercicios o
trabajos. - Evaluar y revisar. Para que existan estas acciones
debe suponerse la existencia de documentación, información, bienes, derechos y
obligaciones, cualesquiera que sea su naturaleza, así
como sistemas y mecanismos por medio de los causes se realizan
las cosas, ya que estas acciones o pueden ejercitarse si no hay
existencia física y material
de algo que pueda traducirse en documento gráficos. - La evaluación y revisión pueden
llevarse a efecto principalmente a través de las
siguientes formas: - Estudio, análisis y evaluación de
documentos e informes. - Estudio, análisis y evaluación de
sistemas, mecanismo y procedimientos. - Estudio, análisis y evaluación de
hechos y operaciones. - Acciones de gobierno. Debiendo entenderse como tales,
aquellas actividades que el representante de una nación ejecuta en razón de su
existencia y que pueden resumirse en:
- Obtención de ingresos y
recursos necesarios para hacer frente a sus
funciones. - Administración y ejercicio o gasto de dichos
recursos, aplicándolo en forma congruente y eficiente
a la prestación de servicios
y apoyos a la comunidad que representa. - Administración de bienes y recursos
propiedad de la nación.
- Veracidad y razonabilidad. Estos conceptos
representan los requisitos mínimos que deben atenderse
en las acciones de gobierno y comprenden la autenticidad,
eficiencia y eficacia. - Apego a la Ley. Al respecto conviene destacar que en
todo gobierno los requisitos, mecanismo, instrucciones,
mandatos y controles, se encuentran plasmados y contenidos en
una normatividad que abarca leyes, reglamentos, decretos y
acuerdos de carácter general y particular, los que se
complementan con ordenamientos expedidos en forma interna por
todos los órganos que integran el Gobierno Federal y que
en conjunto surgen con apoyo en el máximo ordenamiento
de nuestro país: la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
Interpretada y entendida de esta forma la
fiscalización, se ha dejado al final el estudio de los
ejecutores de la fiscalización o
fiscalizadores.
En México se puede definir la existencia de tres
niveles de fiscalización del Gobierno Federal que se dan
por dependencias y se cometan en lo individual en
capítulos posteriores. Enseguida se exponen, en
términos generales, las características de cada
uno:
- La fiscalización que se da por el Poder
Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, se realiza por el
órgano técnico de la H. Cámara de
Diputados, llamado Contaduría Mayor de Hacienda.
Podría decirse que este nivel de fiscalización es
equiparable a una auditoria externa al Poder
Ejecutivo.
La función primordial de la Contaduría
Mayor de Hacienda es revisar las cuentas
públicas que por ley presenta el Poder Ejecutivo al Poder
Legislativo; en consecuencia, comprende toda la Administración Pública Federal tanto
la que se conoce como centralizada (Secretarías de Estado
y Departamento del Distrito Federal) y la paraestatal (sociedades con
participación mayoritaria o minoritaria, organismos
descentralizados y fideicomisos), así como los poderes
Legislativo y Judicial.
El hecho de que la revisión practicada por la
Contaduría Mayor de Hacienda se realiza sobre la
información contenida en cuentas públicas, implica
que se efectúe sobre hechos pasados, por lo que puede
decirse que es una revisión a posteriori.
2. La fiscalización que se da dentro del Poder
Ejecutivo, se realiza en forma directa por la Secretaría
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y se apoya
en las contralorías internas ubicadas en la
mayoría de las entidades y dependencias del Gobierno
Federal. En este caso podría decirse que este nivel de
fiscalización es equiparable a una auditoria interna del
Poder Ejecutivo.
La función principal de la Secretaría de
la Contraloría General de la Federación es revisar
y ejercer control sobre las
aciones que realizan las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal tanto centralizada
como paraestatal, vigilando la actuación de los
funcionarios y empleados que la integran.
La revisión que lleva a cabo la Secretaría
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo de la
Federación pudiera considerarse como duplicatoria de las
que lleva a efecto la Contaduría Mayor de Hacienda; sin
embargo, esto no se da en virtud de que:
- Las acciones realizadas por el Gobierno Federal son
de tal magnitud, que las dos instituciones no pueden abarcar la
revisión total de las mismas. - Los objetivos de
revisión son diferentes. - Los momentos de revisión también son
diferentes; la Contaduría realiza sus intervenciones a
posteriori y la SECODAM, independientemente de que puede
intervenir a posteriori, tiene facultad y oportunidad de
intervenir en forma concomitante a la realización de las
acciones de gobierno.
3. La fiscalización que se da por el Poder
Ejecutivo a través de diversas dependencias y entidades
sobre contribuyentes u obligados al pago de impuestos,
derechos, productos y
aprovechamientos, así como también terceros
obligados al cumplimiento de disposiciones legales.
Con respecto a la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo la Ley
Orgánica de la Administración Pública
Federal dispone como parte de sus atribuciones las
siguientes:
"I. Organizar y coordinar el sistema de control y
evaluación gubernamental. Inspeccionar el ejercicio del
gasto público federal, y su congruencia con los
presupuestos de egresos;
- Realizar, por sí o a solicitud de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público o de la
coordinadora del sector correspondiente, auditorías y evaluación a las
dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, con el objeto de promover la eficiencia
en su gestión y propiciar el cumplimiento de
los objetivos contenidos en sus programas; - Inspeccionar y vigilar, directamente o a
través de los órganos de control, que las
dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal cumplan con las normas y disposiciones
en materia de sistemas de registro y
contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación
de adquisiciones, arrendamientos, servicios y ejecución
de obra pública, conservación, uso, destino,
afectación, enajenación y baja de bienes muebles e
inmuebles, almacenes y
demás activos y
recursos materiales
de la Administración Pública Federal.
XIV. Informar periódicamente al Ejecutivo
Federal, sobre el resultado de la evaluación respecto de
la gestión de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, así como
de aquellas que hayan sido objeto de fiscalización, e
informar a las autoridades competentes, cuando proceda del
resultado de tales intervenciones y, en su caso, dictar las
acciones que deban desarrollarse para corregir las
irregularidades detectadas.
- Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales
que deban presentar los servidores públicos de la
Administración Pública Federal, y verificar su
contenido mediante las investigaciones
que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones
aplicables; - Atender las quejas e inconformidades que
presenten los particulares con motivo de convenios o contratos que
celebren con las dependencias y entidades de la
Administración Pública federal; salvo los casos
en que otras leyes establezcan procedimientos de
impugnación diferentes. - Conocer e investigar las conductas de los servidores
públicos, que puedan constituir responsabilidades
administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los
términos de ley y, en su caso, presentar las denuncias
correspondientes ante el Ministerio Público,
prestándose para tal efecto la colaboración que
le fuere requerida."
- LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, vigente, fue publicada en el Diario Oficial de
la Federación el día 31 de diciembre de 1982 y ha
sido modificada por últimas veces mediante decretos
publicados los días 10 de enero de 1994 y 12 de diciembre
de 1995.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos (LFRSP) señala en su artículo
primero que tiene por objeto reglamentar el título cuarto
constitucional en materia de:
"I. Los sujetos de responsabilidad en el servicio
público;
- Las obligaciones en el servicio
público; - Las responsabilidades y sanciones
administrativas en el servicio público, así como
las que se deban resolver mediante juicio
político; - Las autoridades competentes y los procedimientos para
aplicar dichas sanciones; - Las autoridades competentes y los procedimientos para
declarar la procedencia del procesamiento penal de los
servidores públicos que gozan de fuero, y - El registro patrimonial de los servidores
públicos.
Son sujetos de la ley, los servidores públicos
mencionados en el párrafo primero y tercero del
artículo 108 constitucional y todas aquellas personas que
manejen o apliquen recursos económicos
federales.
La ley dispone que las autoridades competentes para
aplicar la presente ley serán:
- Las Cámaras de Senadores y Diputados al
Congreso de la Unión;
I.bis. La Asamblea de Representantes del Distrito
Federal.
- La Secretaría de la Contraloría General
de la Federación; - Las dependencias del Ejecutivo
Federal; - El Departamento del Distrito Federal;
- La Suprema Corte de Justicia de la
Nación; - El Consejo de la Judicatura del Distrito
Federal; - El Tribunal Fiscal de la
Federación; - Los tribunales de trabajo, en los términos de
la legislación respectiva; - Los demás órganos jurisdiccionales que
determinen las leyes."
Por otro lado, cuando los actos u omisiones materia de
las acusaciones queden comprendidos en más de uno de los
casos sujetos a sanción y previstos en el artículo
109 Constitucional, los procedimientos respectivos se
desarrollarán en forma autónoma e independiente
según su naturaleza y por la vía procesal que
corresponda, debiendo las autoridades a que alude el
artículo anterior turnar las denuncias a quien deba
conocer de ellas. No podrán imponerse dos veces por una
sola conducta, sanciones de la misma naturaleza.
La LFRSP esta estructurada en cuatro títulos con
sus respectivos capítulos de la siguiente
forma:
- Título Primero.
Capítulo Unico. Disposiciones
Generales.
- Título Segundo. Procedimientos ante el
Congreso de la Unión en materia de juicio
político y declaración de
procedencia.
Capítulo I. Sujetos, causas de juicio
político y sanciones.
Capítulo II. Procedimiento en el Juicio
político.
Capítulo III. Procedimiento de la
Declaración de Procedencia.
Capítulo IV. Disposiciones Comunes a los
Capítulos I y II.
- Título Tercero. Responsabilidades
Administrativas.
Capítulo I. Sujetos y obligaciones del Servidor
Público.
Capítulo II. Sanciones administrativas y
procedimientos para aplicarlas.
- Título Cuarto.
Capítulo Unico. Registro patrimonial de los
servidores públicos.
Como puede observarse, la LFRSP incluye en su
título segundo la reglamentación correspondiente al
juicio político, materia de tesis, el cual
será revisado y analizado en el capítulo IV de esta
tesis.
- CÓDIGO PENAL
Desde su promulgación en 1931 el Código
Penal para el Distrito Federal ha sido objeto de numerosas
reformas. En los primeros cincuenta años de su vigencia,
esas reformas no se proponían alterar los principales
fundamentos del Código. Esta última ha sido la
tendencia, en cambio, a
partir de 1983 y, sobre todo, a partir de la vasta serie de
enmiendas introducidas a él en 1984.
Expresión importante de la campaña de
renovación moral emprendida por el licenciado Miguel de la
Madrid Hurtado, son las reformas introducidas al Código
Penal para el Distrito Federal ley promulgada en el Diario
Oficial de 5 de enero de 1983. Esas reformas recaen
primordialmente en el título décimo del libro segundo,
relativo a los delitos de los servidores públicos, como
ahora se denomina y tangencialmente en los artículos 24,
número 18, 30 fracción III, número 4, 85 y
90 número 1, letra e), todos del libro primero.
Las reformas al título décimo del libro
segundo respondían básicamente al propósito
de reforzar el derecho penal del servidor público en lo
que de probidad o moralidad
envuelve su misterio. Las reformas se encaminaron, pues, sobre
todo, a reprimir acciones de corrupción no previstas y a
modificar y enriquecer algunas de las ya existentes al respecto.
Se trataba al mismo tiempo, de elevar la penalidad que
acompañaba a los delitos de los servidores
públicos.
Topográficamente por así decirlo, se
utilizó el mismo articulado sin variar su
numeración correlativa, introduciéndose
alteraciones en la interna sistemática del título
segundo para dar cabida a las nuevas figuras, que se multiplican
en número apreciable. Esto ha generado, es cierto, algunas
superposiciones conceptuales en el rótulo de varios
capítulos, a cambio de transformar profundamente el
contenido y alcance del conjunto.
Ese conjunto de tipos delictivos responsa con claridad a
la concepción existente de la materia en las legislaciones
penales del pasado siglo.
En ella el funcionario aparecía desvinculado del
simple ciudadano y situado en una posición de preeminencia
desde la cual podía incurrir en abusos de autoridad, ya
respecto del público en general, ya respecto de sus
subalternos; en irregularidades formales en relación al
servicio público, y en atentados contra la integridad
patrimonial de la administración.
Esa concepción, basada sobre otra realidad
económica, no preveía la proyección que para
el eventual comportamiento
delictivo del servidor público podía tener su
constante y obligado contacto con particulares, que a diario
deben recurrir a una resolución del servidor
público para llevar adelante sus iniciativas de orden
económico.
Sobre el modelo de las reformas introducidas al
artículo 108 de la Constitución, el artículo
212 del Código Penal, primero del título relativo a
los servidores públicos, ofrece una indicación de
quienes son tales, indicación de que carecía el
Código. Ella vale tanto para este grupo de delitos cuanto
para el del título siguiente, a saber; el de los delitos
cometidos en la administración de justicia.
La ley penal tiene ahora por servidor público a
toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión de cualquier naturaleza en la
administración pública federal centralizada o en la
del Distrito Federal, organismos descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria, organizaciones y
sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos
públicos, en el Congreso de la Unión, o en los
poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o que
manejen recursos económicos federales. Son aplicables
además, las disposiciones del título décimo
a los gobernadores de los estados, a los diputados a las
legislaturas locales y a los magistrados de los tribunales de
justicia locales, por la comisión de delitos previstos en
este título, en materia federal.
Esta indicación de sujetos activos posibles
reposa, como podrá advertirse, en la circunstancia
objetiva de que desempeñen un empleo, cargo o
comisión en el amplio ámbito de la
administración que el precepto señala, amplitud que
es resultado de la expansión de los cometidos estatales en
los últimos decenios y de las diversas formas que ellos
han ido asumiendo. Expresión de esto mismo es la
participación de sanciones que hace el segundo
párrafo del artículo respecto de "cualquier persona
que participe en la perpetración de alguno de los delitos
previstos en este Título o el subsecuente". No es lugar
este para extenderse en torno de los
problemas
técnicos, principalmente participativos, que puede generar
esta equiparación. Interesa volver a destacar, sin
embargo, la preocupación de la ley por extender la
responsabilidad, cuando sea el caso, a la convivencia, hoy
más frecuente que antes, del privado en ciertos manejos
delictivos del funcionario.
Nuevo es también el artículo 213, que
establece bases específicas de conmiseración de la
pena para esta clase de delitos, a modo de réplica de las
bases generales del artículo 52. Aquí debe el juez
tomar en cuenta: a) si se trata de trabajador de base o de
empleado de confianza; b) la antigüedad en el empleo; c) los
antecedentes de servicio; d) las percepciones; e) el grado de
instrucción; f) la necesidad de reparar los daños y
perjuicios causados por la conducta ilícita y g) las
circunstancias especiales de los hechos constitutivos del delito.
Dispone la ley que la categoría de empleado o funcionario
de confianza será una circunstancia que podrá dar
lugar a una agravación de la pena.
Las nuevas figuras delictivas, se dan en número
apreciable, son aquí objeto de una mención
más que de una exégesis o
interpretación.
- Las tradicionales formas de delincuencia
funcionaria no han experimentado alteraciones importantes. En
el "Ejercicio indebido de funciones públicas" antes
capítulo I. ahora capítulo II bajo el
rótulo de "Ejercicio indebido del servicio
público", se han suprimido algunas figuras
insignificantes y se han agregado dos figuras nuevas. La
primera artículo 214, fracción III) es la del
funcionario que no da cuenta escrita al superior
jerárquico de cualquier acto u omisión de que
tiene conocimiento por razón del empleo y que pueda
afectar gravemente el patrimonio o los intereses de alguna
dependencia pública. La segunda (artículo 214,
fracción IV) es la del que por sí o por
interpósita persona sustraiga, destruya, oculte, utilice
o inutilice ilícitamente información o
documentación a la que tenga acceso; custodie o conozca
por razón de empleo. - En materia de "Abusos de autoridad" (capítulo
III) aparecen en el artículo 215 como figuras nuevas la
de otorgar empleo, cargo o comisión públicos, o
contratos de prestación de servicios profesionales o
mercantiles o de cualquiera otra naturaleza, que sean
remunerados, a sabiendas de que no se prestará el
servicio para el que se les nombró, o no se
cumplirá el contrato
otorgado (fracción X); la de autorizar o contratar a
quien se encuentra inhabilitado por resolución firme de
autoridad competente para desempeñar un empleo, cargo o
comisión en el servicio público (fracción
XI), y la de acreditar como servidor público a cualquier
persona que realmente no los desempeñe (fracción
XII).
Por otra parte, la fracción VI de este
artículo 215, que era fracción X del antiguo
artículo 213, se ve ampliada y mejor precisada. Ahora que,
"sin los requisitos legales, reciba como presa, detenida,
arrestada o interna a una persona o la mantenga privada de su
libertad, sin dar parte del hecho a la autoridad correspondiente;
niegue que está detenida, si lo estuviese; o no cumpla la
orden de libertad girada por la autoridad competente".
Se suprime, por innecesario, el tipo del antiguo
artículo 213, fracción IV ("ejecutar cualquier otro
acto arbitrario y atentatorio a los derechos garantizados en la
Constitución").
Las penas resultan considerablemente aumentadas
(últimos dos párrafos del artículo
215).
- De la llamada coalición de servidores
públicos (capítulo IV) se excluye en la reforma a
"los trabajadores que se coliguen en el ejercicio de sus
derechos constitucionales o que hagan uso del derecho de
huelga".
Las penas se aumentan por sobre el triple
(artículo 216).
- Bajo el nuevo epígrafe de "Uso indebido de
atribuciones y facultades", el capítulo V crea numerosos
tipos, ya asociados a la idea de corrupción
(artículo 217), consistentes en el indebido
otorgamiento, aprovechamiento y uso de bienes de dominio de la
Federación; B) de permisos, licencias o autorizaciones
de contenido económico, y C) de franquicias,
exenciones, deducciones o subsidios sobre impuestos, derechos,
productos, aprovechamiento o aportaciones y cuotas de seguridad
social, en general sobre los ingresos fiscales, y sobre
precios y
tarifas de los bienes y servicios producidos o prestados en la
administración pública federal, y del Distrito
Federal. Todavía hay un cuarto apartado, bajo la letra
D), que incrimina el otorgamiento, realización o
contratación indebidos de obras públicas, deudas,
adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones de bienes o
servicios o colocaciones de fondos y valores con
recursos económicos públicos.
Podrá advertirse que estas figuras delictivas
corresponden claramente al nuevo sesgo de la
administración pública que ha venido
poniéndose de resalto, en que el funcionario aparece en
una relación de horizontalidad frente al administrado,
quien como solicitante o promotor es también castigado. Es
digno de observarse, sin embargo, que la ley no contiene el
requerimiento de que estas conductas generen provecho
económico en favor del agente. Para ello habrá que
esperar las figuras del capítulo VIII.
A este mismo capítulo, tal vez por razones de
ordenación sistemática, se ha desplazado la
malversación en sentido estricto, antes prevista en el
artículo 214, fracción VII.
- Al capítulo VII, dedicado a la
"intimidación", se han agregado dos tipos nuevos: 1)
el del servidor público que por sí o
interpuesta persona, utilizando la violencia
física o moral, inhibida o intimide a cualquier
persona para evitar que ésta o un tercero denuncie;
formule querella o parte información relativa a la
presunta comisión de una conducta sancionada por la
ley penal o la Ley Federal de Responsabilidades de los
Funcionarios Públicos, y 2) al mismo funcionario que,
a causa de la denuncia, querella o información
antedichas, realice una conducta ilícita u omita una
lícita debida que lesione los intereses de las
personas que las representan o aportan, o de un tercero
(artículo 219). También estos preceptos se
vinculan, aunque en forma ligeramente menos directa, a la
vida de corrupción. - En el "ejercicio abusivo de funciones
públicas" (capítulo VIII), acuña la ley
dos hipótesis de hecho estrechamente
emparentadas, ya que no con las defraudaciones de los
funcionarios, sí con las llamadas "negociaciones
incompatibles", previstas en más de una
legislación. La primera consiste en el indebido
otorgamiento de contratos, concesiones, permisos, licencias,
autorizaciones, franquicias, exenciones, o la indebida
realización de compras,
ventas o
actos jurídicos, que produzcan beneficios
económicos al servidor público o a las
demás personas que la ley señala, entre quienes
se cuentan, además en ciertos parientes, quienes
tengan con el servidor público vínculos
afectivos, económicas, de dependencia administrativa
directa y quienes, como él, formen parte de sociedades
(artículo 220, fracción I). La segunda
hipótesis de hecho concierne en su desempeño de
tal y que por sí o por interpuesta persona hace
inversiones, enajenaciones o adquisiciones, o
cualquier otro acto que le produzca algún beneficio
económico indebido a él o a las personas
designadas en la fracción precedente (artículo
220, fracción II).
Estas dos previsiones vienen a llenar un importante
vació de la legislación penal mexicana.
Nótese que difieren de las figuras contenidas en el
capítulo V ("Uso indebido de atribuciones y facultades")
en que en ellas se requiere positivamente el beneficio pecuniario
del agente de las demás personas que señal la ley.
Representan, un claro muro de contención a la
corrupción administrativa.
- También lo representa las tres nuevas
figuras previstas en el artículo 220, constitutivo del
capítulo IX ("Tráfico de influencia"). En
él se castiga la acción del servidor
público de promover o gestionar la tramitación
o resolución ilícita de negocios
públicos ajenos a las responsabilidades inherentes a
su empleo, cargo o comisión (fracción I); y al
servidor público que solicite o promueva indebidamente
cualquier resolución o la realización de una
acto propio del desempeño de otro servidor
público, que produzca beneficios para sí u
otras personas que la ley señala (fracción
III). Las dos figuras difieren en que la primera no requiere
el beneficio económico del sujeto activo, y si la
segunda.
Aparte estas dos disposiciones relativas al servidor
público, la ley prevé ahora, como ha pasado a ser
frecuente en este título décimo reformado, un
delito del particular consistente en favorecer la conducta
ilícita del servidor prevista en la fracción I o en
prestarse a la promoción o gestión a que
allí se hace referencia.
- El peculado es previsión antigua del
Código, y no formulada de la mejor manera. En el
capítulo correspondiente, el XII, la reforma ha
agregado algunas nuevas figuras, que sistemáticamente
no coincide demasiado con el tipo principal. Se castiga, en
efecto, la utilización indebida por el servidor
público de fondos públicos o el uso indebido de
atribuciones o facultades para promover la imagen
pública o social de su persona, su superior
jerárquico o un tercero, o para denigrar a cualquier
persona (artículo 223, fracción II).
Concomitantemente aparece la incriminación de
cualquier persona que solicite o acepte realizar las
respectivas promociones o designaciones (fracción
III). Finalmente, se ha desplazado a este artículo
223, fracción III, la hipótesis de hecho
consistente en la distracción para usos propios o
ajenos o la aplicación pública diferente de los
recursos públicos federales hecha por cualquier
persona que, sin tener el carácter de servidor
público federal, está legalmente obligada a su
custodia. No deja de ser sorprendente que ésta
última previsión, no relativa a un servidor
público, encuentre sitio en el peculado, delito
ministerial por antonomasia, mientras idéntica
conducta realizada por un funcionario ha quedado en la
fracción III del artículo 217, entre los tipos
sobre uso indebido de atribuciones y facultades.
- Se llega así al enriquecimiento
ilícito, que conforma el capítulo XIII y
último de este título
décimo.
 Página anterior | Volver al principio del trabajo | Página siguiente  |